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政府改革:重新定位权力边界

发布时间:2013-11-05 17:10:55   信息来源:江西工业网   浏览次数:
  1978年,十一届三中全会拉开改革开放的序幕。弹指35年,被赋予重要改革期待的十八届三中全会即将接棒。十八大后,履新总书记的习近平将离京调研的首站选在改革先锋省份广东,并在那里对改革提出希望,“敢于啃硬骨头、敢于涉险滩,既勇于冲破思想观念的障碍,又勇于突破利益固化的藩篱”。惟有了解改革从哪里起步,方可明白改革要向何处去。为此,我们撷取了财税、金融、国企、城镇化等改革史的重大片段,以期重新凝结改革的共识、重新凝聚改革的勇气。
  体改委横空出世
  上世纪80年代初,当改革由农村进入城市,自然出现了这样的问题:改革的现实动力来自哪里?原来那套国务院职能部门怎么能自发改革?国务院体制改革办公室也无法负担道阻且长的改革,需要一个稳定的国务院机构来推动实施。惟一的出路,就是在体制外创建一个新机构,使其拥有至高地位,既了解各部委和地方情况,又与它们没有利益关系;既超越,又涉及。能够满足这些条件的绝佳设计,就是创建国家体改委。
  1982年5月4日,国家经济体制改革委员会(体改委)的成立,使这一天意义非凡。从那往后,直到1998年,中国改革的大政方针,都不能逾越体改委。它集调查研究、参谋指挥于一身, “统领”全局,有“小国务院”的称号。
  不久,体改委先后成立中国经济体制改革研究所、国务院经济体制改革方案办公室,随后各个部门学者型官员集中到这两个部门。“这批人当中包括吴敬琏、杨启先、周小川、楼继伟、郭树清、张维迎、华生等人。”改革元老、中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全如数家珍。如今,这些名字之于中国经济发展的意义不言而喻。
  1984年,体改委参与起草了十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》文件,并把“社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”写入文件,拉开了城市改革的序幕。此后,体改委又参与制定了“七五”计划建议,建议没有再列很多数字,而着重研究发展战略和方针政策。从此以后的五年计划,不仅讲增长,也讲发展,讲改革。1986年,体改委参与讨论了十三大报告草稿征求意见中有关国家、市场、企业三者的关系,提出“国家调控市场,市场引导企业”目标模式,重新界定了政府与市场的关系。
  1987年10月党的十三大明确指出:“社会主义有计划商品经济体制应该是计划与市场内在统一的体制。社会主义商品经济的发展离不开市场的发育和完善,利用市场调节决不等于搞资本主义。”
  随着政府与市场关系的调整,行政机构也进行了改革,上世纪80年代随着“文革十年”结束,大批老干部复职,而干部队伍严重老化、机构臃肿问题开始显现。1981年,国务院的工作部门有100个,达到新中国成立以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要,亟待改革。
  1982年3月8日,五届全国人大常委会第22次会议通过了全国人大常委会关于国务院机构改革问题的决议。这次机构改革始废除领导干部职务终身制,精简了各级领导班子,同时加快了干部队伍年轻化建设步伐。
  上世纪80年代,中国就好像是一个条条、块块的国家,体改委的触角和影响也体现在条条块块上。它一成立就迅速生出根来,发展网络,上情下达,有“胳膊”有“腿”。从中央到地方每一级政府都设立了体改委,由省长、市长等行政一把手兼任主任;国务院各职能部门也设立体改司、体改办。有了一张横向纵向的网,中南海的政令一出,即可到达每个节点。通过宣传舆论和组织制度一齐推动,使体改委的改革思想、方案和政策具有强大的传播力。
  机构改革“去计划”
  回顾上世纪90年代,就不能不提1998年的机构改革。市场机制在国家经济发展中扮演着越来越重要的作用,而我国政府机构的设置相当部分仍然沿袭传统计划经济体制的基本框架,职能也没有进行相应的调整。1998年3月,九届人大通过了国务院机构改革方案,国务院部委由40个减到29个,机关干部编制裁减一半,这是新中国成立以来历次机构改革中动作最大、涉及人数最多的一次。
  那年“两会”闭幕式,意气风发的新总理朱镕基豪情万丈地说,哪怕前面有地雷阵,有万丈深渊,也要勇往直前,鞠躬尽瘁,死而后已。
  当时,各部委人浮于事的现象确实严重。流行一段顺口溜说一个部委人员构成的状况:“厅级干部一走廊,处级干部一礼堂,科级干部一操场。”
  1998年那次机构改革的目标是逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。但方案最终确定之前,各部委的官员纷纷向决策层陈情:市场这只无形的手还不那么有力,还离不开那只有形的政府之手,部长们都在为各自部门的存在理由据理力争。
  而精简人员更是针对所有部委,其中难处可想而知,机构改革剥夺的不单纯是部门利益、个人利益,还有集团利益。 实际上,对于利益的焦虑和博弈在上一年就已开始。当年的报道说,1997年12月底,朱镕基在一次讲话中道出苦衷:他正在操作国务院机构改革,找几十位部长逐个谈话;没有一位部长主动表示自己的部门该撤;长时间坐着谈话使他过度疲劳,每次站起来都很困难。
  那场机构改革在国务院层面不但包括部委,还涉及意图政企分开的很多央企。比如,国务院决定,解散中国有色金属工业总公司,组建国家有色金属工业局(在机构改革期间,仍负责管理原公司所属企业,待组建企业集团之后,再实行政企分开),该局为国家经贸委管理的国家局。
  “经历机构改革的感觉是非常震撼!觉得四周暗流涌动,而自己却身无所依。”该公司的老干部郑锡说,“我们的改革来临得非常突然,总公司在"两会"后被突然要求解散。”
  1998年的改革,九个专业经济部门一并撤销或降格变成行业协会。此举意味着,政企不分的组织基础得以消除,按照计划经济模式设计的政府机构框架逐渐消解。
  如果说上世纪80年代是一个恢弘奋进的激情时代,那么90年代则是一个变化莫测的潮流时代,到了90年代,物质追求和消费意识以迅猛的力量一路走来。改革开放已成为一场真正的革命,已成为当时社会一种不可逆转的趋势引领着那个年代,从此人们的生活方式在开放中发生了结构性变革,90年代正是改革逐渐深化、商品经济发展、社会活力激增的十年。
  摸石简政放权
  2001年12月11日,随着卡塔尔多哈的一声槌响,中国迈入了世界贸易组织的大门,中国的对外开放从此进入了新的阶段。入世给政府带来的既有机遇,又有挑战和冲击。从入世对政府的机遇和冲击来看,WTO所构架的是一种市场导向的政府与市场的关系。在中国全面融入世界经济的过程中,理顺政府与市场的关系,保证政府管理的高效是保持经济快速发展、维护社会稳定的一个重要前提条件。
  2003年3月6日,国务委员兼国务院秘书长王忠禹向十届全国人大一次会议做了国务院机构改革方案的说明,“随着经济体制改革的深入和加入世界贸易组织新形势的发展,现行政府机构还存在着一些不适应的问题,必须通过深化改革加以解决”。
  这轮改革带来了一些“新名词”,叫了几十年的国家计委成为历史,其新名字是国家发展和改革委员会,职能更加强调宏观调控。国有企业至今取得的成就,和这轮改革设立的国资委密切相关,作为国务院特设机构,国务院明确要求国资委不得成为“婆婆加老板”。而致力于统一国际国内两个市场的商务部成为新的国务院组成部门。
  经过十多年的努力,遵守国际贸易规则、按国际规则办事的观念逐步深入人心,各级政府在出台新政策、新规定时也注意程序的公开透明,注意与国际规则的一致性,这为我国今后长期坚持改革开放提供了重要保障。
  随着加入世贸组织后不断调整政府与市场关系,我国市场经济体制的框架基本形成,2008年党的十七届三中全会又做出关于完善社会主义市场经济体制的决定,对如何进一步处理好政府与市场的关系提出了新要求。在应对全球金融危机中,政府与企业密切配合,使市场经济体制经受了新考验,积累了宏观调控的新经验。
  “如果说机构改革是政府内部权力的优化配置,那么转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。说白了,就是市场能办的,多放给市场;社会可以做好的,就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”这是今年初国务院领导对机构改革提出的总体思路。
  2013年的全国“两会”上,通过了国务院机构改革和职能转变方案。相比以往的机构改革,此次除了再次进行机构改组之外,尤为强调政府职能转变。在担任总理后的第一次记者招待会上,李克强说,要“把错装在政府身上的手换成市场的手”,同时宣布要从改革行政审批制度入手来转变政府职能,要在本届政府任期内将国务院各部门1700多项行政审批事项再削减1/3以上。
  随着机构改革的推进,政府权力也在不断下放。2001年10月,国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议,全面启动行政审批制度改革工作。今年机构改革前,国务院进行过六轮行政审批制度改革,共取消和调整2400多项审批项目,占原有审批项目总数的近70%。
  国家发改委副主任张晓强此前在2013夏季达沃斯论坛上也透露,十八届三中全会可能通过最大的一个改革措施,就是正确地处理好政府和市场各自角色的区分。“未来政府的一些职能还是由市场来做,特别是资源分配应该以市场为主,我们应该把更多的职能转移给市场,这就对企业竞争更有利了。”
  从种种迹象来看,在即将召开的十八届三中全会上,政府和市场的关系将成为重要议题之一。中国改革要进一步厘清政府和市场的关系,使企业、社会、公民权利和政府权力各行其道,各敬其事,共奏深化改革开放的和谐乐章。